Dos cuestiones merecen ser tenidas en cuenta. En primer lugar, existe una alta desproporcionalidad en los resultados mencionados con el consiguiente impacto en la representación de las preferencias ciudadanas. Valga para ello un simple ejemplo, el FPV obtuvo el 45% de los votos positivos y se quedó con el 59% de los escaños de la cámara baja y el 61% de los escaños del senado. En este sentido, existe un 14% de sobrerepresentación de las preferencias partidarias del FPV en la cámara baja y un 16% de sobrerepresentación de esas preferencias en el senado. No hace falta decir que si existe un 14% y un 16% de sobrerepresentación entonces desde luego existe una contrapartida inversa de subrepresentación de otras preferencias políticas. Esto significa que algún partido, o grupos de partidos, tienen menos peso en el congreso de lo que tuvieron en la elección.

En segundo lugar, existen diferencias en el peso electoral relativo de las provincias, que producen un efecto de ponderación del voto en el congreso muy desigual. Por ejemplo, algunos distritos electorales, como la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, eligen más bancas que las que le corresponden relativamente comparando su población con la de otras provincias. De este modo se introducen potenciales distorsiones en las políticas públicas dominadas por la estructura de las coaliciones territoriales. Sobre este punto quiero llamar la atención en este ensayo. Los datos de la última elección nos permiten comprender algunos elementos institucionales constantes del proceso representativo que son independientes de los votos que los partidos obtienen y que pueden tener consecuencias importantes en el rumbo de la política pública.

1. Breve historia de la representación de la Argentina reciente

La constitución de 1853 y la Reforma Constitucional de 1994, establecen que los diputados se asignarán a las provincias conforme a la cantidad de habitantes de cada una de ellas. Ambos textos constitucionales mantienen el criterio de asignar un diputado cada 33.000 habitantes y fracción superior a 16.000, mandando actualizar el reparto de bancas cada diez años, por medio de un censo nacional (Artículo 45). Con diversas modificaciones de las leyes electorales, como las reformas de 1902 y 1912 [2], la representación en la cámara baja se mantuvo acorde al criterio ordenado por la Constitución en lo que respecta a la asignación de escaños por provincias. Fue en la Reforma Constitucional de 1949, cuando se introdujo una nueva reforma electoral que garantizaba un piso mínimo, independientemente de su población, de 2 diputados por provincia incluyendo a las nuevas provincias creadas durante ese gobierno. Luego de ser derrocado Perón, se restableció la constitución de 1853 pero sin alterar el nuevo piso mínimo. A esta nueva asignación de representación, se le sumó el rápido crecimiento industrial que produjo migraciones masivas del campo a la ciudad. Estos dos factores juntos (piso mínimo y migraciones) contribuyeron a pronunciar las disparidades representativas entre las provincias. Las provincias más chicas que expulsaban población, mantenían el número de diputados asignados, al igual que las provincias más grandes que recibían población. Estos cambios demográficos contribuyeron a alterar el equilibrio de la representación política de las provincias. Otra vez, en 1972/1973 el gobierno militar (decreto 19862/72) incrementó a tres el mínimo de diputados y se asignaron al por entonces territorio nacional de Tierra del Fuego dos diputados. A pesar de los cambios demográficos, los trazados distritales y la asignación de escaños por provincias quedaron inalterados [3].

Nuevamente, antes de terminar el período más terrible de la historia Argentina y en vistas a las inminentes elecciones de octubre de 1983 el auto denominado “proceso de reorganización nacional”, presidido entonces por el general Reynaldo Bignone, promulgo con fuerza de ley los decretos 22.838 y 22.847 (Julio de 1983) que configuraron las reglas electorales del proceso electoral que iniciaría la apertura democrática. El decreto ley 22.847/83 asignó tres diputados más de los que por entonces se asignaban a cada provincia o distrito electoral [4], y elevó el mínimo a cinco diputados por provincia [5]. Con esas reglas electorales venimos eligiendo la cámara de diputados, sin modificar la asignación de bancas por provincia y sin adecuarla a los criterios poblacionales que la constitución indica.

2. La distribución de bancas: inconstitucionalidad, ponderación del voto y sesgos.

La actual distribución de bancas entre las provincias tiene algunos problemas que deben ser atendidos. En primer lugar, si consideramos el mandato del artículo 45 de la Constitución Nacional (33.000 habitantes por diputado) la actual distribución de escaños es inconstitucional. Y aunque existen leyes que reglamenten la actual distribución, éstas no deberían ir contra el texto constitucional. En segundo lugar, si incluso hacemos caso omiso del mandato constitucional por su impracticabilidad y también dejamos de lado la proporcionalidad de la asignación por población, deberíamos por lo menos revisar si la asignación de bancas respeta al menos algunos criterios de monotonicidad; esto es, que una provincia con más población elija más diputados que una con menor población. Esta distorsión es verificable en algunas provincias que crecieron en población y mantuvieron un número de escaños que hoy es inferior al número de escaños de otras provincias que tienen menos población. La Tabla 1 resume estos problemas de inconstitucionalidad y distorsión.
 
Tabla 1: Comparación de distribución de bancas a las provincias según la Constitución Nacional, un Criterio de Reparto Proporcional y la Asignación Actual

Provincia/Distrito	Población Censo 2001	Bancas Artículo 45 CN	Bancas Asignación Actual	NHD	Bancas CRP
Buenos Aires	13,827,203	419	70	197,531	98
Córdoba	3,066,801	93	18	170,378	22
Santa Fe	3,000,701	91	19	157,932	21
Ciudad de Buenos Aires	2,776,138	84	25	111,046	20
Mendoza	1,579,651	48	10	157,965	11
Tucumán	1,338,523	41	9	148,725	10
Entre Ríos	1,158,147	35	9	128,683	8
Salta	1,079,051	33	7	154,150	8
Chaco	984,446	30	7	140,635	7
Misiones	965,522	29	7	137,932	7
Corrientes	930,991	28	7	132,999	7
Santiago del Estero	804,457	24	7	114,922	6
San Juan	620,023	19	6	103,337	4
Jujuy	611,888	19	6	101,981	4
Río Negro	552,822	17	5	110,564	4
Formosa	486,559	15	5	97,312	3
Neuquén	474,155	14	5	94,831	3
Chubut	413,237	13	5	82,647	3
San Luis	367,933	11	5	73,587	3
Catamarca	334,568	10	5	66,914	2
La Pampa	299,294	9	5	59,859	2
La Rioja	289,983	9	5	57,997	2
Santa Cruz	196,958	6	5	39,392	1
Tierra del Fuego	101,079	3	5	20,216	1
Total País	36,260,130	1100	257	141,090	257

Notas: CN: Constitución Nacional; CRP: Criterio de Reparto Proporcional; NHD: Número de Habitantes por Diputado;

Un análisis de la Tabla 1 permite arribar a 3 conclusiones observacionales inmediatas. En primer lugar, el criterio de asignación que establece la constitución nacional arrojaría una Cámara de Diputados de 1100 miembros. Con una asignación que iría de 3 diputados para Tierra del Fuego y la asombrosa cifra de 419 diputados para la provincia de Buenos Aires. Las demás provincias recibirían un número de diputados igual el número de habitantes dividido 33.000, más un diputado si el sobrante de la división supera los 16.000. No hace falta señalar que una adecuación a la normativa constitucional no sólo no es aplicable sino que tampoco es deseable ni eficiente. Los nuevos aires, si es que existen, soplan en dirección a disminuir el tamaño de la cámara, no a aumentarlo. Lo curioso es, que teniendo la posibilidad de hacerlo, los constituyentes del ´94 pasaron por alto el artículo 45, que bien merecería ser reformado.
 En segundo lugar, si consideramos la actual distribución de las 257 bancas como algo dado, emergen algunas distorsiones representativas que en lo inmediato deberían ser subsanadas. La columna CRP (asignación de bancas conforme a un criterio de reparto proporcional) presenta la hipotética distribución de los 257 cargos según la población de las provincias. Pero al no haber actualizaciones de la distribución de escaños según los censos se produce una situación paradójica. La población de las provincias de Córdoba y Santa Fe es en cada una de ellas de unos 3 millones de habitantes aproximadamente, mientras que la población de la Ciudad de Buenos Aires es de 2.7 millones. No obstante, las dos primeras elijen 18 y 19 diputados respectivamente, mientras que la última elije 25. No debería pasar por alto el hecho de que la CABA elija 6 diputados más que otras provincias más grandes, como al perecer sucede. Esto implica que el voto de los “porteños” está ponderado en detrimento del voto de los habitantes de la segunda y tercera provincia más importante del país. Y no es poco el efecto que esto tiene en la representación política. Por otra parte, también sucede que Córdoba elije un diputado menos que Santa Fe y tiene una población mayor que ésta.

  En tercer lugar, si consideramos el NDH (número de habitantes por cada diputado) de la tabla, observamos que la distorsión representativa se da en todas las provincias. Por ejemplo, Tierra del Fuego tiene un diputado cada 20 mil habitantes (aprox.) mientras que la provincia de Buenos Aires tiene uno cada 197 mil. Se trata de los dos casos extremos, pero bien podríamos comparar casos intermedios en donde las distorsiones representativas, si bien son menos extremas, también se producen. Las discusiones normativas han señalado que la existencia de estas distorsiones viola el principio “una persona, un voto”, por el hecho de que las provincias no elijen un número de diputados conforme a criterios de igualdad demográfica. Si bien es un problema normativo la existencia de éstos “votos ponderados” también no es menos cierto que dados los desequilibrios demográficos y económicos algún tipo de ponderación haya que introducir. Por esa razón existe el senado, en donde cada provincia elije exactamente el mismo número de senadores sin considerar el número de habitantes. Sin embargo, al comparar los datos de asignación de bancas en la cámara de diputados  notamos que aquí también hay un fuerte patrón territorial. Son las provincias más pequeñas las más beneficiadas por la asignación actual de diputados. Y esto podría ser en cierta medida tolerado por razones demográficas y económicas, aunque es discutible. Lo que no puede ser tolerado es el actual sesgo en favor de la ciudad de Buenos Aires. En este caso no aplica la necesidad de compensar políticamente cuestiones demográficas y económicas. Muy por el contrario.

La Representación Territorial y el Gobierno de CFK

El lector, de este modo, podrá intuitivamente sospechar que la forma en que se asignan las bancas tiene un impacto decisivo en el comportamiento de un bloque partidario. En este sentido, tener un porcentaje X de escaños no es siempre equivalente desde el punto de vista comportamental. En este sentido, un partido puede obtener 20 escaños que provienen de 10 provincias (2 escaños en cada una) o bien los puede obtener todos de una sola “canasta” provincial (por ejemplo, 20 escaños en la provincia de Buenos Aires). Esas diferentes potenciales composiciones tienen consecuencias en el comportamiento de la “coalición territorial” del partido. Los 24 distritos electorales se diferencian tan significativamente por sus diferentes situaciones políticas, económicas y sociales que la forma en que se asignan las bancas tiene efectos considerables. Por esa razón, las bancas obtenidas por el FPV en la ultima elección deben ser ponderadas considerando las diferentes provincias donde fueron obtenidas. En este sentido, ese 59% de bancas del FPV no es idéntico a cualquier 59% de bancas que el mismo FPV pudiera haber obtenido. Quiero decir, ese porcentaje puede ser el resultado de muy diversas configuraciones regionales, económicas y sociales de las cuales la actual es una peculiar combinación producida por la distribución del voto del FPV y los sesgos de asignación de bancas a las provincias. El bloque actual del FPV es resultado más del éxito en los distritos más pequeños, y menos de los distritos más metropolitanos. Los resultados del FPV en Capital Federal, Córdoba, y Santa Fe si bien no fueron pobres, fueron los más modestos comparados con los otros distritos electorales. De modo tal que el peso de los diputados de los distritos del noroeste, nordeste y del sur es superior al peso de los diputados de origen bonaerense, aunque fueron los votantes de éstos últimos los que ayudaron a que CFK fuera indiscutidamente presidenta.

 En resumen, la relación ejecutivo-legislativo no sólo está signada por el control mayoritario del partido de gobierno en ambas cámaras -que tiene un peso indudable en el funcionamiento de un sistema presidencial- sino también por una específica configuración  de intereses regionales, políticos y sociales cuyo sesgo (positivo o negativo, pero sesgo al fin) está fuertemente marcado por las distorsiones actuales del sistema de asignación de bancas de un sistema electoral que como mínimo está desfasado de la normativa constitucional.

[1] En la elección del 28 de Octubre de 2007 se eligió al presidente de la república en un distrito único nacional, la mitad de la Cámara de Diputados (130 diputados nacionales) repartidos en los 24 distritos electorales y un tercio del Senado equivalente a 24 senadores nacionales, elegidos en 8 provincias (Capital Federal, Chaco, Entre Ríos, Neuquén, Río Negro, Salta, Santiago del Estero y Tierra del Fuego).
[2] Ver Botana (1977:250-291) en donde se presenta un excelente análisis sobre los debates en torno a los sistemas electorales adoptados.
[3] También hay que agregar que desde 1955 hasta 1989 ningún presidente constitucional le entregó el mandato a otro, lo cual podría ayudar a entender que el problema de la reasignación pudo haber sido un problema menor en ese contexto. Lo cual no minimiza la importancia de este fenómeno. 
[4] Hasta ese momento se asignaban 2 diputados como mínimo por provincia o distrito electoral
[5] Finalmente en 1991, con la provincialización de Tierra del Fuego, esta pasó a recibir sus correspondientes 5 diputados.