Acuerdos: ¿multilateralismo de unos pocos?

Artículo publicado en el Suplemento Comercio Exterior del Diario La Nación
Martes 22 de abril de 2014
Por María Florencia carbone

Es la geopolítica, estúpido! La frase original del asesor del candidato presidencial demócrata en 1992, James Carville, -“Es la economía estúpido”-, fue decisiva para que Bill Clinton llegara desde la gobernación de Arkansas hasta la Casa Blanca. Una pequeña adaptación resulta la síntesis perfecta para describir cómo se definen las estrategias comerciales actuales. Lejos del peso histórico que tuvieron, los números aparecen cada vez más relegados. ¿Aranceles? ¡Nada más pasado de moda! Lo que algunos llaman “integración siglo XXI” apunta mucho más a la calidad que a la cantidad. En este nuevo juego, paradójicamente, las negociaciones comerciales se han vuelto más políticas y todos los movimientos apuntan a un objetivo final: lograr el poder en un mundo al que muchos denominan G cero. ¿Cuántos y quiénes tienen real poder de decisión hoy? Nadie arriesga cuál es la cifra que debería acompañar a la G.

El ascendente protagonismo de los emergentes -y la aparente declinación de los “viejos poderosos”- sacudió el tablero. Redefinió mapas, sociedades y metodologías, y colocó en el centro de la nueva escenografía a los megaacuerdos. Para algunos, los salvadores del sistema comercial; para otros, los responsables de llevar al multilateralismo la tumba.

Los dos que concentran la mayor atención son el TPP (formado por una docena de países: Singapur, Nueva Zelanda, Chile y EE.UU., entre otros) y el TTIP, entre Estados Unidos y la Unión Europea.

¿Cuál es la importancia “real” de los megaacuerdos que se están negociando?, preguntó LA NACION. Guillermo Valles, director de la división sobre comercio internacional de bienes y servicios de la Unctad, explica que se trata de una suerte de “categoría nueva de un fenómeno antiguo”: los acuerdos comerciales regionales.

“Estos acuerdos existen desde hace muchas décadas y están permitidos por la OMC bajo ciertas condiciones (muy laxas), pero su número aumentó y hoy hay más de 400 acuerdos bilaterales o regionales notificados a la OMC (238 en vigor)”, dice. Según Valles, la novedad de los megaacuerdos consiste en tres aspectos:

La importancia económica de los socios que participan en dichas negociaciones
La profundidad de las disciplinas negociadas y el grado de integración económica probable
El impacto sobre el sistema multilateral de comercio que podrían tener

Félix Peña comenta algunas de las interpretaciones que genera la cuestión. Por un lado, están quienes tienden a ver el impulso de las negociaciones de los megaacuerdos interregionales como resultante de un interés político relacionado con la necesidad de contrapesar la creciente importancia de las economías emergentes no sólo en el comercio sino en la competencia por el poder mundial. Por otro, quienes ven esta movida como una vía práctica para generar reglas para el comercio y las inversiones internacionales ante la imposibilidad de lograrlo por la vía multilateral.

El director del Instituto de Comercio Internacional de la Fundación ICBC señala “el” punto central de la cuestión: “Por el peso económico de los países participantes, esas reglas no podrían no ser aceptadas por los que queden afuera. A veces se identifica en ese grupo a China, Rusia, India y Brasil, entre otras economías. Si fuera así, quedaría en claro que la estrategia de impulsar megaacuerdos con un grupo de países de fuerte dimensión económica y larga tradición de ser protagonistas centrales del sistema internacional tiene una finalidad y contenido fundamentalmente político”.

“¿Hasta qué punto los grandotes son conscientes de que ya no tienen el poder de antes?, se preguntó Peña hace algunos días, durante el seminario “Multilateralismo o fractura: la OMC a la luz de las negociaciones del TTIP y TPP. Impactos sobre la región”, organizado por la Untref y la Secretaría General Iberoamericana.

La discusión respecto del motivo y el efecto del avance de estas negociaciones sobre el multilateralismo se multiplican. La hipótesis de la fragmentación seguida por la desaparición de la debilitada OMC ante la demora en la Ronda Doha, da vueltas. Tal vez por eso, Diana Tussie, coordinadora del área de Relaciones Internacionales de Flacso, eligió comenzar su exposición destacando el optimismo que le generó la aprobación del “Paquete de Bali”, en diciembre último, el primer acuerdo firmado tras la creación de la OMC, en 1995. “Siento que hubo una inyección al proceso y eso tiene valor. Muestra que hay un orden normativo que se retiene, un piso poroso y complicado, pero que sigue estando. Revalorizó el papel de la OMC como coordinadora del proceso multilateral”, dijo al comenzar su exposición.

Luego recordó que “el proceso multilateral siempre marchó de la mano, la muñeca, el látigo, de un líder que fue EE.UU., que era quien -para bien o para mal- marcaba la agenda y establecía un sistema de premios y castigos. No hace falta ser antiimperialista para decir que tanto el GATT como la OMC fueron el instrumento para internacionalizar su política comercial, lo cual no quiere decir que no había margen para la negociación o lugar para los más chicos, pero había un sistema de liderazgo con la cancha marcada. Hoy eso no es así y hay una pregunta que se deriva a esta declinación de liderazgo: ¿puede la OMC sobrevivir a la declinación de EE.UU. manteniendo su función legislativa?”.

Gladis Geuna, representante en Uruguay de CAF, Banco de Desarrollo de América latina, cree que EE.UU. sigue siendo relevante, y que justamente “por miedo a perder ese lugar, cuando se dio cuenta de que Asia estaba tocando a la puerta, decidió promover este tipo de acuerdos: con la UE para preservar el comercio de servicios; con Asia y la parte de América latina que está vinculada con Asia, su hegemonía en los negocios. Una vez que tenga los megaacuerdos, sentará las bases normativas multilaterales, aunque no lo queramos, y de ahí saldrá la base para que el multilateralismo negocie”.

Alonso Ferrando, director de Proyectos del Instituto de Estrategia Internacional de la CERA, comentó que hay una tendencia a sobrestimar tanto los efectos positivos como los negativos de los megaacuerdos. “Recuerdo lo que señala la Cepal referido a que más allá de participar en esos acuerdos, el cambio estructural es muy importante, y pone énfasis en la necesidad de cambios en sectores como educación, energía, infraestructura”, en la relevancia de desarrollar políticas domésticas acordes para atender estas cuestiones.

Según Ferrando, el tema catalizador de los megaacuerdos son las cadenas globales de valor, y en ese sentido destacó que América latina tiene cadenas de valor más frágiles que Asia, EEUU. y la UE. “El desafío es profundizar los esquemas de regionalización para que la mayoría de los países que no integran los megaacuerdos no se vean excluidos de esta nueva economía impulsada por los encadenamientos productivos”.

A su turno, Héctor Casanueva Ojeda, académico de Relaciones Internacionales de la Universidad Central de Chile, fue tajante: “Más allá de los beneficios o perjuicios que puedan representar estos megaacuerdos para la región, lo que necesitamos incorporar con urgencia es una visión prospectiva de largo plazo”.

El ex embajador en Aladi y Mercosur, coincidió con el ejemplo citado por Peña. “En 1914, los líderes no sabían lo que estaba pasando y menos aún lo que podía pasar por los tremendos cambios que se estaban produciendo en la economía, en los medios de producción, en las relaciones comerciales. Ahora, aquí, pasa lo mismo. En América latina no tenemos capacidad anticipatoria y lo que urge, además de afianzar los mecanismos de integración comercial que tenemos, es visualizar lo que viene.

Geuna es, de todos, la que tiene una visión más positiva respecto de los megaacuerdos. “Están dando lugar a una geopolítica de integración mucho más ambiciosa y compleja. Son mecanismos para que las grandes cadenas de valor global puedan operar fácil y eficientemente, con reglas de juego claras. Se consideran una alternativa práctica al estancamiento de la OMC, especialmente de la Ronda Doha”. Además, considera que pueden concluirse mucho más rápido que las rondas de la OMC -cuyas negociaciones están a cargo de gobiernos- ya que estos acuerdos “están motivados e impulsados por las grandes corporaciones que necesitan hacer negocios trasnacionales y tener centros de producción eficientes”.

¿Son los megaacuerdos un intento por crear “un nuevo orden” tras el desencanto con Doha? Valles no duda. “De orden no tiene nada, más bien de desorden, y ese es el principal problema: la fragmentación del sistema multilateral de comercio, la erosión del poder normativo de la OMC y de su sistema de solución de diferencias. Con todas las posibles ventajas que estos acuerdos podrían traer para sus miembros, hay costos importantes en términos sistémicos. Pero sin duda es la decepción de la lentitud en el avance de las negociaciones, el proceso normativo, en la OMC lo que ha traído estas iniciativas”, responde.

Queda la sensación de que los líderes mundiales decidieron jugar un partido de TEG -estrategia pura-, en un estado de cuasi sonambulismo, en el que actúan sin tener una acabada noción del efecto de sus movimientos. ¿O será que estamos frente al nacimiento de un “nuevo multilateralismo diseñado (y ejecutado) por unos pocos? “Multilateralismo entre pocos es una definición sin sentido, y el caleidoscopio de megarregionales no puede ser identificado con el multilateralismo”, concluye Valles.

DÉJÀ VU

Félix Peña cree el problema principal reside en que los megaacuerdos interregionales puedan concretarse sin que se haya restablecido la fortaleza y eficacia del sistema multilateral global. “Todos los megaacuerdos en negociación son preferenciales es decir, incluyen compromisos que generan ventajas sólo para los países participantes, y tienen, por lo tanto, un potencial efecto de fragmentación del sistema comercial internacional”, dice. “Introducir un factor de potencial debilitamiento de las condiciones de la gobernanza global en momentos donde las tensiones geopolíticas en distintas regiones recuerdan escenarios con características similares a las que condujeron a la catástrofe de 1914, no parece lo más indicado”, agregó.

CÓMO ES EL PODIO

Guillermo Valles, director de la división sobre comercio internacional de bienes y servicios de la Unctad dice que para evaluar su factibilidad y posible impacto, hay que saber distinguir entre los diferentes megaacuerdos en curso de negociación, dado que tienen características, socios, tradición y alcance muy diferente. En su “propia categorización” destaca tres:

TTP (Trans Pacific Partnership). Abarca 12 países fue iniciado en 2006 por Brunei, Singapur, Nueva Zelanda y Chile; ampliado en 2010 a EE.UU., Australia, Malasia, Vietnam y Perú. En 2013 se aceptó la participación México, Canadá y Japón, y Corea acaba de terminar consultas con el grupo. Representa sólo el 11% de la población mundial, abarca 38% del PBI y más del 23% de las exportaciones mundiales. Las negociaciones están muy avanzadas. El principal desafío parecería estar en la apertura de la agricultura japonesa y del mercado automotor americano.
TTIP (TransAtlantic Investment Partnership) es una iniciativa bilateral entre EE.UU. y la UE lanzada en junio último. Con una población parecida a la del TPP, abarca el 45% del Producto mundial, el 40% de las exportaciones y el 32% de la IED.
RCEP (Regional Comprehensive Economic Partnership). Involucra a 16 naciones, las 10 del Asean más China, India, Australia, Nueva Zelanda, Japón y Corea. Fue lanzado hace un par de años y su complejidad y capacidad de constituirse en un breve plazo, es quizá mayor. Debe destacarse sin embargo que el núcleo central de los países de la Asean tienen ya un avanzado, largo y profundo proceso integrador, nódulo central donde se desarrollan las cadenas globales de valor asociadas a Europa y EE.UU. De concretarse, involucraría 48% de la población mundial, 30% del producto y las exportaciones mundiales.